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Lo scorrimento e le Convenzioni per l’uso delle graduatorie nel 2021: come farsi assumere.

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Scorrimento delle graduatorie e assunzione

Approfondimento curato dall’Avv. Lorenzo De Gregoriis ed aggiornato al 19 ottobre 2021.

Sei inserito in una graduatoria ancora in vigore e vuoi far valere il tuo diritto ad essere assunto? Sei idoneo in un concorso ed in attesa di essere chiamato per scorrimento? Un ente ha pubblicato una manifestazione di interesse a cui vuoi partecipare e non sai come comportarti in attesa che venga firmata la Convenzione per l’utilizzo della graduatoria? L’ente titolare della graduatoria si rifiuta di firmare la Convenzione o prende tempo? Vorresti maggiori informazioni sulla procedura?

Sei nel posto giusto: in questo approfondimento cercheremo infatti di chiarire alcuni dei temi più importanti legati all’utilizzo delle graduatorie nel pubblico impiego, con specifico riferimento allo scorrimento delle graduatorie dei concorsi pubblici e alle Convenzioni per l’utilizzo delle stesse da parte di altri enti.

Prima di andare avanti con il nostro articolo, ti ricordo altri nostri approfondimenti che potrebbero interessarti in materia di stabilizzazione del personale precario degli enti pubblici:

Esame della normativa

Devo subito dirvi che la normativa in materia di scorrimento delle graduatorie e di utilizzo delle stesse sulla base di Convenzioni non brilla per chiarezza. Tutt’altro, purtroppo.

La prima disposizione a cui occorre far riferimento, in ordine di tempo, è rappresentata dall’art. 91 comma 4 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (“TUEL” o “Testo Unico degli Enti Locali”), secondo cui “per gli enti locali le graduatorie concorsuali rimangono efficaci per un termine di tre anni dalla data di pubblicazione per l’eventuale copertura di posti che si venissero a rendere successivamente vacanti e disponibili, fatta eccezione per i posti istituti o trasformati successivamente all’indizione del concorso medesimo”.


Per le amministrazioni dello Stato, le agenzie, gli enti pubblici non economici e gli enti di ricerca, l’art. 4 comma 3 del decreto legge 31 agosto 2013, n. 101 stabilisce che l’autorizzazione all’avvio di nuove procedure concorsuali, ai sensi dell’articolo 35, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, è subordinata alla verifica dell’avvenuta immissione in servizio, nella stessa amministrazione, di tutti i vincitori collocati nelle proprie graduatorie vigenti di concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato per qualsiasi qualifica, salve comprovate non temporanee necessità organizzative adeguatamente motivate.

Tali principio vale anche per le Regioni e gli enti locali sottoposti al patto di stabilità, come recita l’art. 3 comma 5-ter del decreto legge 24 giugno 2014 n. 90.

Ciò significa, in definitiva, che per le Amministrazioni appena indicate non è possibile procedere senz’altro alla indizione di nuove procedure concorsuali se non sono stati assunti per scorrimento tutti gli idonei di proprie graduatorie interne, purchè ancora valide.

La durata delle graduatorie

La durata delle graduatorie, che va da un minimo di diciotto mesi ad un massimo di tre anni, è diversificata in relazione al tipo di Amministrazione che ha indetto il concorso, a seconda cioè che si tratti di un Comune o di una Azienda Sanitaria o di una Amministrazione centrale dello Stato, ed altro ancora.


Quanto alla durata delle graduatorie delle amministrazioni pubbliche genericamente intese , l’art. 15 comma 7 del d.P.R. n. 487 del 1994 dispone che le graduatorie dei vincitori rimangono efficaci per un termine di diciotto mesi dalla data della sopracitata pubblicazione per eventuali coperture di posti per i quali il concorso è stato bandito e che successivamente ed entro tale data dovessero rendersi disponibili. Non si dà luogo a dichiarazioni di idoneità al concorso con esclusione delle procedure di concorso relative al personale del comparto scuola.

Per quanto riguarda gli enti del pubblico impiego privatizzato (ivi comprese, dunque, anche le Aziende Sanitarie Locali), l’art. 35 comma 5-ter del decreto legislativo n. 165 del 2001 prevede invece che le graduatorie rimangano vigenti per un termine di due anni dalla data di approvazione, fatto salvo un periodo di vigenza inferiore disposto alle leggi regionali.

Infine, come già anticipato, per gli enti locali l’art. 91 comma 4 del Testo Unico Enti Locali (TUEL) stabilisce una durata delle graduatorie pari ad anni tre.

Normalmente, peraltro, il legislatore dispone la proroga generalizzata ed automatica delle graduatorie del comparto pubblico, come è accaduto ad esempio con la legge di bilancio del 2018, che con il comma 1148 dell’art. 1 aveva prorogato fino al 31 dicembre 2018 tutte le graduatorie dei concorsi pubblici pubblicate da settembre 2003.

E come è accaduto, più recentemente, con la legge di Bilancio per il 2020 (legge n. 160 del 27 dicembre 2019, art. 1 comma 147), che aveva autorizzato l’utilizzazione delle graduatorie pubbliche approvate nel 2011 fino al 30 marzo 2020 e delle graduatorie pubbliche approvate dal 2012 al 2017 fino al 30 settembre 2020.

Nel primo caso, peraltro, l’utilizzazione della graduatoria era subordinata espressamente al superamento, da parte dei candidati, di un apposito colloquio diretto a verificarne la perdurante idoneità, il quale poteva a sua volta concludersi con una nuova graduatoria.

Infine, le graduatorie approvate negli anni 2018 e 2019, sempre secondo quanto previsto dalla Legge di bilancio per il 2020, sono rese utilizzabili entro tre anni dalla loro approvazione.

Lo scorrimento delle graduatorie approvate tra il 2018 ed il 2019, peraltro, non è sottoposto ad alcun colloquio o esame, sicchè una eventuale scelta in tal senso dell’Amministrazione si rivelerebbe illegittima.

Cosa dicono i Giudici in merito al diritto allo scorrimento delle graduatorie?

Non tutti i Giudici ritengono che l’assunzione mediante lo scorrimento delle graduatorie rappresenti un diritto tutelabile in tribunale: in alcune sentenze leggiamo infatti che lo scorrimento delle graduatorie non rappresenterebbe un “diritto” dei cittadini, né tantomeno esisterebbe un corrispondente “dovere” in capo alle Amministrazioni locali o nazionali.

In tal caso, si dice che la posizione vantata dal soggetto idoneo in graduatoria è di mera “aspettativa verso lo scorrimento” (così si è espressa la sentenza Cons. Stato, Sez. V, 1 marzo 2005, n. 794; ma si vedano ancora le sentenze Cons. Stato, Sez. V, 16 ottobre 2002, n. 5611 e Cons. Stato, Sez. V, 9 novembre 1999, n. 1860).

In altre sentenza leggiamo invece l’esatto opposto: alcuni Tribunali ritengono infatti che il concorsista idoneo, in presenza di determinate condizioni, vanti un vero e proprio diritto all’assunzione mediante lo scorrimento di graduatorie ancora valide.

In una sentenza meno recente, del Tribunale di Cassino (la sentenza 2 ottobre 2007), leggiamo ad esempio che, per effetto dell’entrata in vigore del d.Lgs. n. 29 del 1993 e, in attuazione dello stesso, del d.P.R. n. 487 del 1994 (con particolare riferimento a quanto previsto dall’art. 15 comma 7), si è passati dalla facoltà all’obbligo dell’amministrazione di avvalersi delle graduatorie, ritenendo appunto che “il quadro normativo … prevede … un obbligo per la P.A. di avvalersi della graduatoria con riferimento però soltanto ai posti originariamente messi a concorso”.


Nella sentenza citata il Giudice precisa che il riconoscimento del diritto alla nomina mediante scorrimento della graduatoria è subordinato all’accertamento di una decisione dell’Amministrazione di coprire il posto, “decisione la quale equivale sostanzialmente a quella che avvia la procedura di concorso, che presuppone una vacanza di organico e che deve esprimere l’interesse concreto ed attuale dell’amministrazione di procedere alla sua copertura. In definitiva, solo la presenza di tale presupposto può determinare l’obbligo per la P.A. di servirsi della graduatoria entro il termine di efficacia della stessa precludendole di bandire una nuova procedura concorsuale, non essendo altrimenti obbligata all’assunzione dei candidati non vincitori in relazione a posti che si rendano vacanti (a qualsiasi titolo) e che l’amministrazione stessa non intende coprire”.

Più recentemente, il Giudice Amministrativo ha ritenuto che la scelta operata dall’ente, a monte, di privilegiare lo scorrimento delle graduatorie, in luogo dell’indizione di un nuovo concorso, laddove risulti manifestata chiaramente da atti interni e circolari, “consuma” la discrezionalità: ciò equivale a dire che, in pratica, così facendo l’ente si obbliga a scorrere e dunque, in maniera corrispondente, riconosce agli idonei un vero e proprio diritto allo scorrimento (T.A.R. Campania, Sez. V, sentenza n. 4275 del 2021).


Secondo tale interpretazione, in definitiva, l’operatività concreta del diritto allo scorrimento della graduatoria è legata all’accertamento, in maniera chiara ed inequivocabile, della volontà concreta ed attuale dell’Amministrazione di assegnare i posti per lo svolgimento delle medesime funzioni e per l’assegnazione delle stessa mansioni già conferite a coloro che dalla graduatoria risultano vincitori.

Assunzione mediante scorrimento, mobilità volontaria e concorso pubblico: quale prevale

Cosa succede, invece, nelle ipotesi in cui l’Amministrazione, pur disponendo di una graduatoria dalla quale poter attingere per scorrimento, decida ciò nonostante di procedere all’assunzione del personale ricorrendo alla mobilità esterna?

In tal caso, infatti, ad avviso di alcuni Tribunali, lo scorrimento delle graduatorie recede rispetto all’assunzione autorizzata con la mobilità, ma in ogni caso deve essere preferita rispetto al reclutamento del personale basata su un nuovo concorso.

La questione – per la verità molto complessa – del rapporto tra i vari criteri di reclutamento del personale (esiste infatti una precisa gerarchia tra gli stessi?) la abbiamo approfondita in un nostro post (che puoi trovare qui), ma se non vuoi dedicare troppo tempo a leggerlo puoi “accontentarti” delle breve riflessioni che seguono.

In buona sostanza, secondo la giurisprudenza prevalente (ma non senza eccezioni!), l’ordine di preferenza tra i vari procedimenti di assunzione è tendenzialmente il seguente:

  1. Mobilità obbligatoria
  2. Scorrimento degli idonei in graduatoria
  3. Concorso pubblico

Ed infatti, come sintetizzato dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 17 gennaio 2014, n. 178, l’ente deve esperire preventivamente la mobilità obbligatoria, dopo di che deve ricorrere prioritariamente alle graduatorie esistenti e, solo in assenza, può bandire un nuovo concorso pubblico.

In tale decisione si è affermato infatti che si è oramai realizzata la sostanziale inversione del rapporto tra l’opzione per un nuovo concorso e la decisione di scorrimento della graduatoria preesistente ed efficace, in quanto quest’ultima modalità di reclutamento rappresenta oggi la regola generale, mentre l’indizione del nuovo concorso costituisce l’eccezione e richiede un’apposita e approfondita motivazione.

La preferenza dello scorrimento, quale modalità di assunzione, rispetto all’indizione di un nuovo concorso pubblico, non è tuttavia assoluta.

In alcune sentenze (ad esempio in T.A.R. Campana, Napoli, Sez. V, 12 novembre 2014, n. 5814) si osserva infatti che nell’attuale ordinamento l’utilizzazione delle graduatorie dei candidati utilmente collocati in graduatoria deve essere preferita rispetto all’adozione di una nuova procedura concorsuale salvo che l’Amministrazione dimostri puntualmente e con motivazione congrua, l’esistenza di ragioni a sostegno della scelta di attivare un nuovo concorso.

Lo aveva detto, qualche anno prima, anche il Consiglio di Stato con la fondamentale sentenza in Adunanza Plenaria n. 14 del 28 luglio 2011, secondo cui in presenza di graduatorie concorsuali valide ed efficaci, l’amministrazione, se stabilisce di provvedere alla copertura dei posti vacanti, deve motivare la determinazione riguardante le modalità di reclutamento del personale, anche qualora scelga l’indizione di un nuovo concorso, in luogo dello scorrimento delle graduatorie vigenti.

Si noti che la mobilità a cui facciamo riferimento nella nostra analisi è ben diversa dalla mobilità vigente in ambito scolastico, che presenta una sua articolazione ben precisa: per approfondirla vedi il nostro articolo qui.

L’utilizzo delle graduatorie concorsuali di altri enti

Le amministrazioni possono anche utilizzare le graduatorie di concorsi pubblici approvate da altri enti per reperire il personale da assumere, senza dover attivare autonomamente una procedura concorsuale.

Lo stabilisce il fondamentale art. 3 comma 61 della legge 24 dicembre 2003 n. 350 (legge finanziaria per l’anno 2004), secondo cui “le amministrazioni pubbliche (…) possono effettuare assunzioni anche utilizzando le graduatorie di pubblici concorsi approvate da altre amministrazioni, previo accordo tra le amministrazioni interessate“.

E’ previsto inoltre, secondo quanto dispone l’art. 36 del decreto legislativo n. 165 del 2001 (Testo Unico del Pubblico Impiego), che le Amministrazioni possano sottoscrivere anche contratti a tempo determinato con i vincitori e gli idonei delle proprie graduatorie vigenti per concorsi pubblici a tempo indeterminato. In tal caso, voglio ricordarvi che il candidato che rifiuti il posto determinato non perde il diritto all’assunzione a tempo indeterminato (egli non viene cioè “depennato” dalla graduatoria solo perché si è rifiutato di firmare il contratto a termine).

Come avviene in concreto l’assunzione basata sulle graduatorie approvate da altri enti?

Nella prassi accade dunque che l’Amministrazione interessata ad assumere del personale pubblichi un avviso pubblico di manifestazione di interesse per idonei in graduatorie di concorsi pubblici espletati da altri enti, assegnando un termine ai candidati per la presentazione della domanda (vedi qui un esempio).

Oppure può accadere che sia la stessa Amministrazione interessata ad assumere del personale “esterno”, mediante scorrimento della graduatoria, a contattare l’Amministrazione titolare della graduatoria medesima: in tal caso, l’ente provvederà a verificare, al proprio interno, la eventuale disponibilità di graduatorie ancora validi ed efficaci, ai fini del successivo scorrimento.

Nella prima ipotesi richiamata, l’avviso prelude normalmente ad una vera e propria procedura di selezione, che in alcuni casi si svolge per colloquio con l’attribuzione di un punteggio e la redazione di una graduatoria di merito.

I criteri per la selezione delle graduatorie che i candidati allegano alla domanda di partecipazione all’Avviso di Manifestazione di Interesse, non sono stabiliti dalla legge ma, alternativamente, nello stesso Avviso oppure in uno specifico Regolamento per l’utilizzazione delle graduatorie di altri enti (che più raramente viene adottato), e di norma “premiano” le graduatorie degli enti più vicini geograficamente o le graduatorie più “vecchie” e dunque prossime alla scadenza.

E’ bene ricordare che il candidato collocato in posizione utile nella “nuova graduatoria” potrà essere effettivamente assunto solo ove venga poi concluso l’accordo (chiamata anche “Convenzione”) tra l’Amministrazione che intende assumere e l’Amministrazione che ha confezionato la “prima” graduatoria, che ora verrà usata per l’assunzione.

Ma cosa accade se l’Amministrazione della “vecchia” graduatoria si rifiuta di stipulare l’accordo con l’Amministrazione che intende assumere proprio sulla base di tale graduatoria?

I Giudici a tal proposito puntualizzano che l’accordo di cui si parla rientra nello schema degli accordi di natura privatistica (così, tra le altre sentenze, si veda T.A.R. Veneto, sentenza n. 864 del 2011), da perfezionarsi con gli strumenti a disposizione dei Dirigenti quali datori di lavoro, e non con atti di natura pubblicistica: non occorrono dunque delibere di Giunta o addirittura di Consiglio. E’ sufficiente che sia adottata una determina del Dirigente del Settore competente, con la quale viene autorizzata la sottoscrizione dello schema di Convenzione.

A proposito dello scorrimento delle graduatorie mediante Convenzione, vi sono alcuni temi particolarmente dibattuti che si propongono alla continua attenzione degli operatori:

  1. Se occorra rispettare “l’ordine” delle graduatorie (non solo in caso di scorrimento, come è normale, ma) anche in caso di assunzione mediante Convenzione tra enti;
  2. Se l’accordo per l’assunzione si perfezioni anche mediante un semplice scambio di volontà “preliminari” tra gli enti, tramite e-mail o PEC (prima ancora che con la firma della Convenzione);
  3. Se si possa in qualche modo “obbligare” l’ente titolare della graduatoria a prestare il proprio consenso, specie a fronte dell’urgenza di assunzione dell’ente che ha fatto richiesta della graduatoria (e, quindi, del rischio che l’ente “passi ad un altro candidato”, durante l’attesa).

In ogni caso, il privato che vuol far valere il suo diritto all’assunzione potrà contestare la legittimità del rifiuto dell’Amministrazione titolare della “vecchia” graduatoria, chiedendo l’accertamento della violazione della buona fede dinanzi al Giudice del Lavoro: contattateci per avere più informazioni su come agire.

A quale Giudice rivolgersi: Tribunale Civile o Giudice Amministrativo T.A.R.?


La corretta individuazione del Giudice dinanzi al quale proporre il ricorso dipende essenzialmente dalla tipologia della nostra richiesta.

Ove il ricorrente si limiti ad affermare il suo diritto puro e semplice alla nomina presso l’Amministrazione mediante lo scorrimento della preesistente (ed ancora valida) graduatoria, allora la giurisdizione non potrà che spettare al Giudice Ordinario, e nella specie al Giudice del Lavoro.

Di converso, ove esso lamenti la lesione del suo diritto alla nomina contestando la legittimità dei provvedimenti amministrativi con i quali l’Amministrazione ha attivato una nuova procedura concorsuale (ovvero anche una procedura di mobilità volontaria esterna), allora in tal caso, venendo in rilievo una fattispecie di “cattivo esercizio del potere amministrativo” (e dunque di lesione dell’interesse legittimo), la giurisdizione non potrà che ricadere sul Giudice Amministrativo, conformemente a quanto previsto dall’art. 63 comma 4 del decreto legislativo n. 165 del 2001.


Al medesimo risultato, peraltro, una parte della giurisprudenza giunge argomentando in un senso parzialmente diverso.


Nella sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III, del 21 maggio 2013, n. 2753, si è detto infatti che il “diritto” allo scorrimento della graduatoria concorsuale non appartiene alla fase della procedura di concorso, la cui competenza è demandata al Giudice Amministrativo, ma ad una fase successiva, connessa agli atti di gestione del rapporto di lavoro, e dunque non può che essere riservato alla giurisdizione del Giudice Ordinario.

Il nostro Studio è specializzato in Diritto Amministrativo e nel Diritto del Pubblico Impiego. Se siete inseriti in una graduatoria concorsuale ancora valida e volete sapere se avete i requisiti o meno per essere assunti scriveteci o chiamateci: lo Studio sarà suggerirvi la migliore soluzione possibile per far valere i Vostri diritti.

Avv. Lorenzo De Gregoriis, Ph.D.

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