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SCIA in edilizia e annullamento d’ufficio: fino a quando è possibile?

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Che cos’è la SCIA?

La SCIA, che rappresenta l’acronimo di “segnalazione certificata di inizio attività”, è un titolo abilitativo avente natura privata, operante per le attività economiche ordinarie e nel settore dell’edilizia.

Grazie ad essa, il privato non deve far altro che compilare un apposito modello (che oggi è uniforme a livello nazionale, e può essere facilmente reperito in rete), indicare l’attività che si intende intraprendere (ad esempio, costruire un locale ad uso tecnico o un muro di recinzione), compilare tutti i campi previsti e dunque provvedere a depositare il modulo presso il SUAP (sportello unico attività produttive) o il SUE (sportello unico dell’edilizia) del Comune interessato dalla pratica.

La caratteristica principale del titolo in esame è che il titolare dell’intervento può avviare l’attività oggetto della segnalazione dalla data del deposito della SCIA presso il Comune o altro ente interessato, senza dover attendere il trascorso di un periodo di tempo di trenta giorni, come accadeva in precedenza durante la vigenza del regime della D.I.A. (= dichiarazione di inizio attività).

Con l’unica eccezione rappresentata dalla SCIA alternativa al Permesso di Costruire, per la quale occorre sempre attendere un periodo di 30 gg. prima di intraprendere l’iniziativa.

La SCIA rappresenta un modo “nuovo” di fare amministrazione, nel senso della “liberalizzazione” delle attività economiche, dal momento che il privato non deve attendere la preventiva “autorizzazione” da parte dell’amministrazione prima di avviare l’attività, come continua ad accadere, ad esempio, per i casi in cui occorre il “classico” permesso di costruire.

Piuttosto, l’intervento dell’amministrazione è spostato in avanti: quest’ultima, infatti, dovrà controllare l’esistenza dei presupposti che giustificano la SCIA, e dovrà farlo entro un termine predeterminato.

Ed ecco appunto la domanda centrale: fino a quando l’amministrazione può intervenire per annullare o rimuovere gli effetti del titolo abilitativo? Ed in presenza di quali condizioni? Quali sono i mezzi di tutela del privato a fronte del provvedimento con il quale l’Amministrazione decide di porre nel nulla la SCIA?

I controlli previsti dall’art. 19 della Legge n. 241 del 1990

La legge n. 241 del 1990 contiene la disciplina centrale dell’azione amministrativa: ad essa, dunque, occorre prestare attenzione per rispondere al quesito sui limiti di annullamento della SCIA.

La norma da cui occorre prendere le mosse è rappresentata dall’art. 19, che disciplina appunto l’istituto della segnalazione certificata.

Ebbene, dal momento del deposito della SCIA, decorre un primo termine di 60 giorni (che viene dimezzato a 30 gg. nel caso di SCIA edilizia) entro il quale l’Amministrazione è tenuta ad accertare l’esistenza dei requisiti e dei presupposti previsti dalla legge (o da atti amministrativi a contenuto generale: ad esempio un piano regolatore o il regolamento edilizio comunale) per il valido perfezionamento del titolo.

A questo punto, nell’arco temporale predetto, sono due le possibilità: l’Amministrazione, vale a dire, potrà adottare una linea “soft” e una linea più rigorosa.

Essa cioè potrà adottare “motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa”, sempre sul presupposto che siano riscontrate delle violazioni in ordine a presupposti e requisiti per la SCIA.

In alternativa, ove ciò sia possibile, l’Amministrazione potrà indicare le misure necessarie per consentire al privato di “regolarizzare” la SCIA, mediante quella che tecnicamente viene chiamata “attività conformativa”, fissando al soggetto privato un termine non inferiore a 30 giorni entro il quale ultimare gli interventi suggeriti dall’Amministrazione.

L’Amministrazione inoltre potrà anche decidere di sospendere l’attività intrapresa, ma soltanto nei casi previsti dal comma 3 dell’art. 19, ossia in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell’interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale. 

Ove l’Amministrazione abbia adottato un provvedimento conformativo e il privato non ottempera all’ordine impartito dall’Amministrazione nel termine prescritto, l’intervento dovrà intendersi definitivamente precluso e la parte di edificato, eventualmente costruito, dovrà necessariamente essere demolito.

I controlli successivi al termine di sessanta o trenta giorni: la sospensione e l’inibizione “alle condizioni” dell’art. 21-nonies della Legge 241 del 1990.

Cosa accade se l’Amministrazione non interviene nel termine di sessanta (o trenta giorni) dal deposito della SCIA? Può eventualmente sanzionare una difformità edilizia oltre tale termine?

La risposta è tendenzialmente affermativa, ma anche in questo caso occorre operare delle distinzioni.

L’Amministrazione, oltre il termine previsto per i controlli della SCIA, potrà infatti adottare gli stessi provvedimenti di stop all’attività o di “regolarizzazione” della pratica (laddove possibile) o di sospensione dei lavori, ma – questa volta – dovrà farlo rispettando puntualmente le condizioni ricavabili dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990, che disciplina i provvedimenti di annullamento d’ufficio (in autotutela, come si dice).

In pratica l’Amministrazione dovrà adottare tali provvedimenti “entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi”, motivando puntualmente sui motivi di interesse pubblico che giustificano tale intervento e, infine, “tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge”.

Cosa dicono le sentenze dei Giudici amministrativi in merito all’esercizio dei poteri di controllo della SCIA oltre il termine di trenta giorni?

I Giudici osservano che “in materia urbanistica una volta decorsi i termini per l’esercizio del potere inibitorio-repressivo, la S.C.I.A. costituisce titolo abilitativo valido ed efficace, che può essere rimosso solo mediante l’esercizio del potere di autotutela decisoria. Pertanto, deve considerarsi illegittima l’adozione, da parte dell’Amministrazione comunale, del provvedimento repressivo-inibitorio di una S.C.I.A. già consolidatasi, oltre il termine perentorio di trenta giorni dalla presentazione della medesima e senza le garanzie e i presupposti previsti dall’ordinamento per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio” (T.A.R. Puglia Bari Sez. III, 09/03/2020, n. 371).

Ed ancora, in maniera altrettanto chiara, si è detto che “Per vero, una volta perfezionatasi e divenuta efficace la SCIA, l’attività del Comune deve necessariamente essere condotta nell’ambito di un procedimento di secondo grado avente ad oggetto il riesame di un’autorizzazione implicita che, pertanto, ha già determinato la piena espansione del cd. ius aedificandi” (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 7.01.2019 n. 9).

L’annullamento d’ufficio della SCIA ai sensi dell’art. 21-nonies della Legge 241/1990.

Oltre ai poteri di sospensione dei lavori, diffida o inibitoria, l’Amministrazione, dopo la scadenza del termine per il controllo, può in ogni caso anche disporre senz’altro l’annullamento d’ufficio della SCIA, secondo quanto previsto dall’art. 21-nonies della Legge n. 241 del 1990.

L’Amministrazione è infatti titolare di un generale potere di vigilanza e controllo in materia urbanistico-edilizia delineato dall’art. 27 del T.U. Edilizia (d.lgs. n. 380 del 2001) il quale, come affermato ripetutamente dalla giurisprudenza amministrativa, non si affievolisce con il trascorrere del tempo.

Proprio a tale potere la disciplina della SCIA fa espressamente rinvio, laddove il comma 6-bis dell’art. 19 della Legge 241/1990 statuisce che “restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia …”.

Né è possibile ritenere che il privato vanti una aspettativa giuridicamente qualificata alla conservazione della sua posizione – come si dice in gergo tecnico – laddove questa sia illegittima (perché, ad esempio, la costruzione non rispetta le distanze dal fondo altrui o da un altro fabbricato), anche se l’Amministrazione nulla ha fatto per impedire tale risultato illegittimo durante l’ordinario termine di controllo della segnalazione certificata.

Non è possibile cioè rimproverare all’Amministrazione il mancato espletamento delle verifiche nei giorni immediatamente successivi al deposito della SCIA.

Ed inoltre, come detto dalla recente sentenza T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 9 marzo 2020 n. 213, “in presenza di un abuso edilizio, la vigente normativa urbanistica non pone alcun obbligo in capo all’autorità comunale, prima di emanare l’ordinanza di demolizione, di verificarne la sanabilità ai sensi dell’art. 36, D.P.R. n. 380 del 2001”, ossia sulla base del c.d. accertamento di conformità (permesso di costruire o segnalazione certificata in sanatoria).

L’Amministrazione, quindi, in tutti i casi di “difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici”, anche oltre la scadenza dei trenta o sessanta giorni dal deposito della SCIA, potrà provvedere alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi.

Prima ancora dell’ordine di demolizione, l’Amministrazione potrà limitarsi ad adottare un provvedimento di sospensione dei lavori, ove l’attività edilizia intrapresa sulla base della SCIA non sia stata ancora portata a termine. In questo caso però, si badi bene, l’ordine di sospensione è “naturalmente” destinato a perdere efficacia trascorsi 45 giorni dalla sua comunicazione al privato.

Nella maggioranza dei casi, quando i lavori previsti dalla SCIA non sono ancora ultimati, l’Amministrazione disporrà dapprima la sospensione dei lavori e poi, alla scadenza del termine di 45 giorni, potrà – nell’ambito delle sue facoltà discrezionali – decidere di procedere con la demolizione di quanto realizzato sino ad allora.

A tal proposito si impone una precisazione importante.

Ed infatti, scaduti i 45 giorni e non essendo stato adottato il provvedimento di demolizione, si potrebbe essere indotti a pensare che il privato possa per ciò solo riprendere i lavori, essendo venuta meno l’efficacia del provvedimento di sospensione.

Così non è: i Giudici penali, infatti, qualificano come reato la prosecuzione dei lavori oltre il termine imposto dall’Amministrazione, di fatto considerandolo strettamente perentorio.

Si dovrà allora proporre un ricorso dinanzi al Giudice Amministrativo per rimuovere il provvedimento di sospensione (nota: nel più breve tempo disponibile, e comunque prima che siano scaduti i 45 giorni), oppure, una volta scaduta la sospensione, si dovrà aspettare l’ordine di demolizione ed impugnare questo atto dinanzi al T.A.R., nei consueti sessanta giorni dalla sua conoscenza.

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