11.092020
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Sanatoria usi civici nel 2020: come ottenere giustizia.

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Sanatoria usi civici: i termini del problema

Vi recate in villeggiatura in una bella località di montagna, delle Alpi o dell’Appennino. Vi innamorate dei luoghi e decidete di acquistare una villetta o un appartamento in quella località, magari in una zona di recente edificazione, ai margini del paese. Stipulate il contratto, eventualmente ponendo nell’immobile acquistato la prima casa vostra, o di vostra moglie, oppure di un vostro figlio.

Qualche tempo dopo, magari anni dopo, quando oramai vi godete serenamente il vostro acquisto per le vacanze sia estive, sia invernali, viene conclusa, nel comune montano, un’indagine amministrativa chiamata “verifica demaniale”, e ricevete comunicazione dal Comune che il fondo sul quale sorge l’immobile che avete acquistato è gravato dagli “usi civici”. Vi viene detto che avete un termine entro il quale rilasciare il fondo al Comune, oppure fare opposizione alla verifica, intraprendendo un giudizio davanti ad un giudice di cui non avete mai sentito parlare: il Commissario per la liquidazione degli usi civici.

Cadete dalle nuvole e vi rivolgete ad un legale, il quale, anzitutto, vi spiega per sommi capi che gli “usi civici” sono un relitto del passato che però ha ancora grande rilevanza nel presente. Poi, il legale, con vostro grande sconcerto, vi comunica che, purtroppo, l’atto di acquisto della vostra bella casa è nullo e che voi stessi, che pensavate di essere pieni proprietari, siete in realtà, di fronte alla legge, meri “occupatori abusivi”  di un fondo “demaniale” (un altro modo per dire che il fondo è soggetto agli “usi civici”).

Se masticate un po’ di diritto, proverete a replicare al vostro legale che ormai da lungo tempo possedete l’immobile e che quindi ormai ne avete comunque usucapito la proprietà. Ma il legale vi replicherà che, purtroppo, i fondi soggetti agli “usi civici” non possono essere usucapiti, ed affonderà ancora di più il coltello nella piaga, spiegandovi che, in realtà, in forza di un principio giuridico, la casa che avete acquistato non è per niente vostra – visto che il titolo di acquisto è nullo – bensì è del Comune!

Sempre più sgomenti, domanderete allora al vostro legale in quali leggi sia contenuta una disciplina apparentemente così assurda, e lui vi rimanderà nientemeno che ad una legge del 1927, la n. 1766 (legge usi civici), che ancora regolamenta la materia in Italia: è in base a quella legge che la vostra posizione di proprietari regredisce a quella di “occupatori abusivi”. Ed è da quella legge che nasce la necessità per voi, se volete salvare la vostra casa, di operare una sanatoria degli usi civici, cioè di avviare un procedimento che vi consenta di tornare ad essere davvero proprietari di ciò che pensavate già vi appartenesse.

Sanatoria usi civici: il problema si pone anche nelle città.

La sanatoria usi civici ha rilevanza non soltanto per gli immobili ricadenti in aree montane o rurali, bensì anche, ed in misura ancora più rilevante, per le edificazioni su larga scala di vaste porzioni di territorio nelle periferie delle città, e talvolta anche di zone che erano periferiche un tempo, ma che oggi sono ormai pienamente parte del tessuto urbano.

Molto spesso i fondi gravati dagli usi civici si trovavano all’esterno del nucleo abitato, il quale era circondato, in primo luogo, dai fondi in proprietà privata messi a coltura. Col tempo, però, l’economia è cambiata, e quei fondi hanno perso di interesse agli occhi dei cittadini. E’ proprio per questo che, negli anni (in questo caso secoli, visto che gli usi civici risalgono al medioevo), con la espansione dei centri abitati, si è finito con il costruire su zone che un tempo erano addette al pascolo, o nelle quali insistevano boschi.

Ed è proprio per questo che interi quartieri risultano, oggi, costruiti su larghe estensioni di terreno soggette agli usi civici, anche se ormai quegli usi non sono più esercitati.

Il problema che si pone per uno chalet di montagna si pone dunque, su scala ancora più larga, per grandi centri abitati, nei quali si constata che interi fogli catastali soggetti agli usi civici sono compresi nei piani regolatori e sono stati edificati.

Anche per i centri abitati, in altri termini, si pone il problema della sanatoria degli usi civici; una sanatoria che in questo caso, non diversamente che nel caso della casa in montagna, consiste nel cercare di regolarizzare, secondo la nuova destinazione, quella antica destinazione che ormai appare del tutto superata e senza interesse per i cittadini.

Sanatoria usi civici: ma cosa sono esattamente gli usi civici?

Gli usi civici sono un fenomeno che nel passato ha interessato tutte le realtà insediative italiane. Essi consistevano nel diritto, riservato ai cittadini (cives) di utilizzare (uti) determinati fondi del comune per raccogliervi la legna, portare le bestie al pascolo, abbeverare gli animali, ma anche seminare, ecc.

Gli usi civici sono nati in un contesto economico tipicamente agrario, ed hanno caratterizzato fortemente l’economia europea – non soltanto quella italiana – fino alla Rivoluzione francese. Si può dire che, da quel momento in poi, e per tutto l’Ottocento, fino ad arrivare alla legge usi civici 16 giugno 1927, n. 1766, già ricordata, sia sorto un movimento contrario agli usi civici e favorevole alla loro abolizione. Si pensò, infatti, che le forme di sfruttamento collettivo delle terre fossero poco efficienti, e che si dovessero convertire le terre soggette agli usi civici in proprietà private da assoggettare a coltivazione e, soprattutto, ai tributi.

Proprio per salvaguardare il raggiungimento di questi scopi, il legislatore del 1927 stabilì per le terre soggette agli usi civici un regime giuridico del tutto particolare, assai restrittivo, che è simile a quello previsto per le terre del demanio pubblico vero e proprio (che però sono qualcosa di diverso dalle terre soggette agli usi civici).

In sostanza, quel regime giuridico stabilisce che le terre soggette agli usi civici possano essere alienate a privati soltanto previa autorizzazione della autorità amministrativa competente, che un tempo era il Ministero dell’agricoltura e delle foreste, ed ora è la Regione. In mancanza di tale autorizzazione, l’atto di alienazione è, purtroppo, nullo.

Gli obiettivi della legge usi civici del 1927 non sono più attuali e non verranno mai raggiunti, ma il vincolo alla circolazione delle terre, con la conseguente sanzione di nullità, è ancora vigente.

Anzi, più di recente, e precisamente a partire dal 1985, le terre soggette agli usi civici sono state assoggettate ad ulteriori vincoli, e particolarmente al vincolo paesaggistico ex lege (art. 142, comma 1, lett. h), del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42). Il che significa che, per effettuare qualsiasi intervento su di un fondo gravato dagli usi civici, occorre munirsi dell’autorizzazione paesaggistica, rilasciata dalla autorità competente.

Come si effettua la sanatoria usi civici?

E’ opportuno preliminarmente sgombrare il campo da un equivoco: la sanatoria usi civici non coincide con la sanatoria edilizia. Le due sanatorie vanno in parallelo ed operano su piani diversi: la sanatoria edilizia serve a rendere legittima una edificazione (una trasformazione irreversibile del territorio) ai sensi della normativa urbanistica ed edilizia, mentre la sanatoria usi civici serve a regolarizzare la proprietà del bene ai sensi della legislazione demaniale.

Detto altrimenti: con la sanatoria edilizia si sana per i profili attinenti al diritto a costruire; con la sanatoria usi civici si regolarizza la propria condizione di proprietari.

Come già detto, il legislatore del 1927 fu assai rigoroso, tanto che non previde alcuna ipotesi di sanatoria usi civici. O meglio, ne previde una soltanto, detta “legittimazione”, che però riguarda i soli fondi a destinazione agricola. La “legittimazione” può essere domandata da chi, ad esempio, abbia ereditato un fondo rurale soggetto agli usi civici e vi abbia apportato migliorie sostanziali e permanenti. Deve però dimostrare di possedere il fondo stesso da almeno dieci anni, e che la legittimazione non interrompe la continuità del demanio.

Per la sanatoria delle altre ipotesi si sono mossi i legislatori regionali, i quali hanno studiato meccanismi per regolarizzare la posizione di quanti, di fronte alla sorpresa di ritrovarsi nella condizione di “occupatori abusivi”, si trovano nella necessità di regolarizzare la loro posizione di proprietari.

Gli strumenti di sanatoria usi civici messi in campo dai vari legislatori regionali, e dalla legge usi civici, sono molteplici, e differenti da caso a caso, e tuttavia possono essere raggruppati secondo le seguenti tipologie:

  1. L’autorizzazione alla alienazione in sanatoria: si tratta di un provvedimento con cui l’autorità amministrativa autorizza “ora per allora” l’alienazione di un fondo. Questo è il tipo di sanatoria usi civici che usualmente viene utilizzato per i casi di immobili isolati, o comunque di piccola estensione, come nel caso della villa in montagna descritto in apertura dell’articolo;
  2. La sclassificazione usi civici: si tratta di un provvedimento con il quale l’autorità amministrativa accerta l’avvenuta irreversibile trasformazione del fondo, dichiarando che il fondo stesso deve considerarsi di fatto non più soggetto agli usi civici. Questo strumento di sanatoria usi civici viene usato normalmente per liberare dagli usi  civici vaste porzioni di territorio, ed anche interi fogli catastali, come nel caso di interi quartieri edificati su fondo originariamente soggetti agli usi civici.

Le leggi regionali usi civici disciplinano i procedimenti amministrativi che si concludono con i provvedimenti di autorizzazione alla alienazione o con la sclassificazione usi civici. Si tratta di procedimenti che prevedono la partecipazione del Comune, mentre si concludono con provvedimenti di competenza della Regione.

Tuttavia, pur dopo l’ottenimento dei provvedimenti di cui sopra, la sanatoria usi civici non è ancora compiuta. Per lo meno, essa non è compiuta per ciò che riguarda la posizione del proprietario “abusivo occupatore”.

Infatti, i provvedimenti amministrativi servono, per così dire, soltanto a “sbloccare” il bene, che da quel momento in poi diventa un bene commerciabile, e non più, invece, una res extra commercium.

A questo punto, c’è quindi un ulteriore passo da fare in base alla legge usi civici: è necessario acquistare nuovamente il bene, stipulando un contratto che, a questo punto, stante il provvedimento amministrativo emanato, sarà perfettamente valido.

Può sembrare paradossale, ma è proprio così: tu, che hai acquistato un immobile, devi acquistarlo nuovamente !

Il passo non è breve, perché, come è ovvio, si pone la questione di pagare nuovamente il prezzo. Ma quale prezzo? Chi lo stabilisce? Si tratta dello stesso prezzo – mettiamo – di venti anni fa, oppure del valore attuale del bene? E dal prezzo dovrà scomputarsi quanto già pagato a suo tempo?

A queste domande cercano di dare risposta le leggi regionali, prevedendo, secondo i casi, alcuni criteri per la quantificazione e taluni coefficienti di abbattimento del prezzo, che tengono conto del fatto che l’immobile sia stato adibito a prima abitazione, o ad attività produttiva, oppure ancora che sia stato edificato entro una certa data, che il titolare sia residente nel comune, ecc.

Soltanto con il nuovo atto di acquisto, ormai pienamente valido, potrà dirsi compiuta, per il privato, la sanatoria usi civici, ed il privato potrà tornare a godersi in pace la propria casa in montagna oppure il proprio appartamento in città.

Sanatoria usi civici: quindi come devo comportarmi?

Il nostro Studio Legale ha maturato un’esperienza pluriennale nella tutela dei cittadini alle prese con la sanatoria usi civici e con la legge usi civici.

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