06.062016
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Conferenza di servizi: come cambia l’istituto con la Riforma Madia e le indicazioni del Consiglio di Stato.

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Della Dott.ssa Silvia Di Pietro – Università degli Studi di Teramo

Già prima dell’entrata in vigore della legge sul procedimento amministrativo, il ricorso allo strumento della conferenza di servizi si era affermato nella prassi amministrativa, nel tentativo di garantire un’efficienza maggiore al sistema di ponderazione degli interessi coinvolti in procedimenti particolarmente complessi. Il legislatore è pertanto intervenuto al fine di disciplinare questo istituto, inserendolo nel testo della Legge n. 241 del 1990 e collocandolo, in particolare, nel Capo IV, dedicato alla semplificazione dell’azione amministrativa.

Dal 1990 l’istituto ha subìto numerose e significative modifiche, volte a garantire l’adeguamento dello stesso alle reali esigenze applicative, diventando il regolare strumento di ponderazione degli interessi e di acquisizione, in via preventiva, di tutti gli atti di assenso provenienti da altre amministrazioni. Il suo iter evolutivo non può ancora considerarsi concluso, dacché l’articolo 2 della Legge n. 124 del 2015 (recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”) ha previsto un riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi, al fine di procedere verso un’ulteriore semplificazione e un conseguente snellimento dell’azione amministrativa.

In attuazione della suddetta delega, il Governo ha predisposto uno schema di decreto legislativo che riscrive completamente la disciplina della conferenza di servizi contenuta nella legge sul procedimento amministrativo, sia introducendo importanti elementi innovativi e sia riconfermando alcuni aspetti ancora efficaci. Lo scopo della riforma è quello di migliorare il funzionamento della conferenza per accrescerne l’efficienza e l’efficacia ed ottenere un notevole risparmio di tempo e di costi per i cittadini e per le imprese che interagiscono con le pubbliche amministrazioni.

Tra gli elementi di novità, acquisiscono particolare rilievo:

– la riduzione delle ipotesi in cui la conferenza di servizi è obbligatoria, anche tramite un più sistematico utilizzo degli strumenti informatici;

– la possibilità di limitare l’obbligo di presenziare alle riunioni della conferenza ai soli casi di procedimenti complessi, con una distinzione tra conferenza in forma semplificata e in modalità asincrona (nuovo art. 14-bis) e conferenza in forma simultanea e in modalità sincrona (nuovo art. 14-ter);

– la partecipazione in conferenza di un rappresentante unico per tutte le amministrazioni statali (nuovo art. 14-ter, comma 4);

– l’introduzione del potere di autotutela in merito alle determinazioni conclusive della conferenza (nuovo art. 14-quater, comma 2);

– la revisione del meccanismo di superamento del dissenso, passando da un sistema di rimessione della decisione al Consiglio dei ministri ad uno di adozione della determinazione conclusiva, con possibilità di opposizione delle amministrazioni dissenzienti (nuovo art. 14-quinquies).


La sfida è ambiziosa e corre il rischio di svuotare di senso uno dei principali strumenti di semplificazione e di mediazione della nostra macchina burocratica, soprattutto in riferimento all’introduzione della conferenza semplificata, che di fatto elimina un fondamentale momento di confronto e dibattito relativo ai vari interessi coinvolti nel procedimento. In questo senso, semplificare significherebbe accantonare l’istituto della conferenza di servizi, intesa come incontro – anche fisico – di volontà differenti, e ricorrervi solo in sussistenza dei presupposti per la convocazione della conferenza simultanea, con ciò riducendo significativamente anche le possibilità di partecipazione al procedimento in corso e di individuazione di un compromesso tra le posizioni divergenti. Va segnalato, peraltro, che questo sistema non assicura la contrazione dei tempi invocata dalla legge delega, dacché lo schema prevede la possibilità di trasformare la conferenza semplificata in conferenza simultanea, con conseguente dilatazione dei tempi e aggravamento del procedimento.


Il Consiglio di Stato si è espresso con parere favorevole sullo schema di decreto legislativo che riordina la disciplina in materia di conferenza di servizi (parere del 7 Aprile 2016, n. 890), ma ha invitato il Governo a rivedere alcuni aspetti poco chiari, controversi e tal volta lacunosi.


Innanzitutto il parere auspica che, accanto alla semplificazione procedimentale di carattere normativo, si persegua una semplificazione sostanziale, che si concretizzi in politiche pubbliche capaci di regolare e graduare i diversi interessi, allo scopo di rendere più agevole la loro composizione e di facilitare conseguentemente le scelte e le decisioni delle pubbliche amministrazioni. È altresì fondamentale diffondere una cultura del cambiamento, sia tra gli operatori pubblici sia tra i privati, senza la quale la buona riuscita della riforma della pubblica amministrazione è alquanto dubbia.


A parere del Consiglio bisogna investire sul “fattore umano” per formare amministratori “capaci” e in grado di assumere decisioni efficaci, eque e tempestive e a tal fine potrebbe essere opportuno predisporre un programma formativo ad hoc, da affidare alla supervisione della riformata Scuola nazionale dell’amministrazione (SNA). Dall’altro lato, occorre responsabilizzare i privati, rendendoli più consapevoli dei loro diritti – riguardo alla partecipazione e alla certezza dei tempi dell’azione amministrativa – e dei loro oneri – relativi alla presentazione di istanze complete e corredate di tutti gli elementi richiesti dalla legge, sì da semplificare e velocizzare il lavoro dell’amministrazione.


È necessario, infine, predisporre adeguate misure di monitoraggio delle prassi applicative, ricorrendo allo strumento della verifica di impatto della regolamentazione (VIR), al fine di aiutare le amministrazioni ad attuare la riforma in modo omogeneo sul territorio nazionale e sanzionare eventualmentele ingiustificate difformità applicative.


In riferimento agli aspetti più strettamente normativi, il Consiglio suggerisce:

– di reintrodurre espressamente la possibilità per il privato di partecipare attivamente ai lavori della conferenza, con pieno accesso ai relativi atti;

– di estendere la previsione di cui al nuovo articolo 14, comma 4 (secondo cui, in caso di progetti sottoposti a VIA regionale, tutti i necessari atti di assenso sono acquisiti nell’ambito della conferenza di cui all’articolo 25, comma 3 del T.U. ambientale) anche alle ipotesi di progetti sottoposti a VIA statale;

– di riconfermare le disposizioni in materia di VIA e di VAS;

– di riproporre la possibilità per l’amministrazione procedente di far eseguire le attività istruttorie da altri organi o da istituti universitari, ponendo i relativi oneri economici a esclusivo carico del privato richiedente che vi consenta;

– di chiarire se sussista una distinzione fra le ipotesi di conferenza “in forma simultanea” e quelle “in modalità sincrona”, chiarendo altresì il rapporto sussistente tra conferenza semplificata e conferenza simultanea;

– di individuare specificamente il soggetto che dispone la nomina del rappresentante unico a livello periferico; chiarire quanti sono i rappresentanti unici per gli enti regionali o locali ed evitare altresì che il rappresentante unico risulti sistematicamente in minoranza, nell’ambito di decisioni assunte a maggioranza;

– di precisare cosa si intenda con “autotutela”, suggerendo che essa dovrebbe limitarsi alle sole ipotesi di annullamento per motivi di legittimità e non includere le ipotesi di revoca;

– di reintrodurre la previsione per cui il dissenso, espresso in sede di conferenza dei servizi, sia  pertinente, motivato e costruttivo e di valutare altresì se sia sempre vantaggioso, in termini di sussidiarietà e proporzionalità, risolvere sempre al livello centrale la procedura di superamento del dissenso;

– di completare la disciplina della conferenza di servizi anche sul piano processuale.

I suggerimenti proposti dal Consiglio di Stato sono mirati a garantire la più ampia semplificazione del lavoro delle amministrazioni, da raggiungere attraverso una combinazione dei fattori umani e  normativi, che permetta di approdare ad una visione nuova della pubblica amministrazione. Il parere tenta di ribadire la centralità e il vigore dell’istituto della conferenza di servizi, ma lo fa in un modo nuovo. Non lo fa auspicando un utilizzo smisurato dell’istituto – al contrario, tenta di limitarne il ricorso, come suggerisce per esempio in materia edilizia -, ma valorizzando particolarmente il ruolo dei funzionari pubblici e dei privati e proponendo un incontro più razionale e proficuo tra le parti.


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